Le bilan de Milei, première partie : l'Argentine dont il a hérité

Javier Milei est président de l'Argentine depuis près de trois ans. Pour juger son bilan, il faut d'abord savoir d'où il est parti. Cette première partie examine l'économie dont il a hérité, la faiblesse politique avec laquelle il a pris ses fonctions, ainsi que le programme qu'il avait promis.

La crise dont Milei a hérité était le produit de décennies de contrôle de l'État sur l'économie. Les gouvernements dépensaient plus qu'ils n'encaissaient, comblaient l'écart en faisant tourner la planche à billets, puis tentaient d'en atténuer les conséquences par le contrôle des prix et des changes. Chaque série de contrôles aggravait la crise qu'elle était censée résoudre.

Une crise qui couve depuis des décennies

L'Argentine a une longue histoire de crises monétaires et budgétaires, et presque toutes ont la même origine : l'État dépense plus qu'il n'encaisse et comble l'écart par la dette ou par de la monnaie imprimée par la banque centrale. En 1990, après des années de déficits financés de cette manière, l'inflation annuelle a atteint 1 344%. Trois décennies plus tard, le schéma persistait. Les gouvernements ont continué d'emprunter jusqu'à ce que les créanciers perdent confiance et, en mai 2020, le pays a fait défaut sur sa dette souveraine pour la neuvième fois de son histoire.

Lorsque ces politiques ont fait chuter le peso, les gouvernements ont réagi en instaurant un contrôle des changes qui restreignait l'achat de dollars. En 2011, les Argentins échangeaient leur épargne contre des dollars pour se protéger de l'inflation, et la banque centrale perdait les dollars de ses propres réserves en les vendant. En octobre de cette année-là, pour enrayer cette fuite et éviter une dévaluation, le gouvernement de Cristina Fernández de Kirchner a instauré ce contrôle, bientôt surnommé le « cepo » : tout achat de dollars nécessitait désormais l'autorisation de l'administration fiscale. Ce contrôle a fini par affaiblir le peso, car la demande de dollars s'est reportée sur le marché parallèle illégal. Sur ce marché, le dollar « blue », nom que les Argentins donnent au taux qui y est pratiqué, valait environ 4,50 pesos à l'entrée en vigueur du cepo, avant de dépasser 10 pesos en octobre 2013. Pendant ce temps, les réserves de la banque centrale continuaient de s'éroder.

Des présidents péronistes ont gouverné pendant seize des vingt années ayant précédé l'élection de Milei : Néstor Kirchner, Cristina Fernández de Kirchner et Alberto Fernández.

La seule exception a été le gouvernement de centre droit de Mauricio Macri, de 2015 à 2019. Macri voyait dans le cepo un frein à l'ensemble de l'économie : les exportateurs retardaient leurs ventes parce que le taux de change officiel leur rapportait peu de pesos par dollar ; les industriels peinaient à acheter les dollars dont ils avaient besoin pour importer des pièces et des matières premières ; les investisseurs gardaient leur argent à l'étranger ; et la banque centrale épuisait ses réserves pour soutenir le peso. Huit jours après son entrée en fonctions, le gouvernement Macri a levé le contrôle des changes, avec pour objectif affiché de relancer les exportations et de rétablir la confiance des investisseurs. Pour conserver le soutien politique, son gouvernement a toutefois différé les réductions substantielles du déficit budgétaire et a financé ce dernier en empruntant à l'étranger. Le FMI a par la suite conclu que ce gouvernement avait évité de vastes réformes structurelles, en partie en raison de sa position fragile au Congrès.

Cette stratégie a laissé l'Argentine en situation de vulnérabilité. En 2018, la hausse des taux d'intérêt américains, la révision des objectifs d'inflation de la banque centrale et la pire sécheresse depuis 50 ans ont fait fuir les investisseurs, et le peso a perdu plus de la moitié de sa valeur. Macri s'est alors tourné vers le FMI pour obtenir un prêt de 57 milliards de dollars, le plus important de l'histoire du Fond. En août 2019, il a perdu les primaires face à Alberto Fernández et le peso a chuté de près d'un quart en trois semaines. Pour empêcher les capitaux de quitter le pays, le gouvernement a rétabli le contrôle des changes le 1er septembre 2019. En octobre, Macri a perdu l'élection présidentielle face à Fernández par 40,28% des voix contre 48,24%.

Une inflation à trois chiffres

Tout au long de l'année 2023, le peso argentin a rapidement perdu de sa valeur. La banque centrale imprimait des pesos pour financer les dépenses de l'État, augmentant ainsi la quantité de monnaie en circulation. Plus il y avait de pesos, plus leur pouvoir d’achat diminuait, et plus les prix grimpaient en conséquence. De nombreux Argentins ont tenté de protéger leur épargne en achetant des dollars, une monnaie plus stable.

Toutefois, le gouvernement maintenait le taux de change officiel artificiellement bas, en dessous du prix auquel le dollar s'échangeait sur le marché parallèle. Ceux qui ne pouvaient pas acheter de dollars au taux officiel se tournaient vers ce marché, où la devise américaine était beaucoup plus chère. De nombreuses entreprises facturaient encore en pesos, mais calculaient leurs prix d'après le taux de change parallèle, car c'est à ce prix qu'elles paieraient les dollars pour se réapprovisionner, alimentant ainsi l'inflation. Dans le même temps, les exportateurs, qui devaient vendre leurs dollars au taux officiel, retardaient leurs ventes, tandis que la banque centrale continuait de vendre des dollars bon marché aux importateurs. Les réserves baissaient.

En août 2023, Sergio Massa, alors ministre de l'Économie, a dévalué le peso de 22%, portant le taux de change officiel à 350 pesos pour un dollar. Le gouvernement reconnaissait de fait que le peso valait moins : il fallait davantage de pesos pour acheter la même quantité de dollars. Massa a maintenu le taux officiel à ce niveau jusqu'aux élections d'octobre.

L'inflation a continué de s'accélérer. En novembre, les prix ont augmenté de 12,8% en un seul mois, tandis que l'inflation atteignait 160,9% sur l'année. Autrement dit, les prix de novembre 2023 étaient en moyenne supérieurs de 160,9% à ceux de novembre 2022.

Milei prend les rênes d'une économie en crise profonde

Le 19 novembre, Javier Milei a remporté le second tour de l'élection présidentielle. Lorsqu'il a pris ses fonctions le 10 décembre, il a hérité d'une économie en pleine crise. Dès sa première semaine, le nouveau gouvernement a de nouveau dévalué le peso : le taux de change officiel est passé d'environ 366 à 800 pesos pour un dollar. Cette mesure a réduit la valeur officielle de la monnaie argentine face au dollar et rapproché le taux officiel de celui du marché parallèle. Dans le même temps, elle a augmenté le prix des produits importés et exercé une pression immédiate sur les prix.

Sur l'ensemble de l'année 2023, les prix ont augmenté de 211,4%, la plus forte hausse annuelle depuis 1990. La dévaluation de décembre a contribué à la hausse des prix en fin d'année, mais l'inflation dépassait déjà les 100% bien avant l'arrivée de Milei au pouvoir.

La crise ne se limitait pas aux prix. Le produit intérieur brut (PIB), qui mesure la valeur des biens et services produits dans le pays, a reculé de 1,6% en 2023. Au second semestre, 41,7% de la population, soit plus de 19 millions de personnes, vivaient sous le seuil de pauvreté, selon les données officielles.

Un État financé par la planche à billets

Derrière l'inflation se cachait un État qui dépensait beaucoup plus qu'il n'encaissait. En 2023, le déficit primaire de l'État fédéral s'élevait à 2,9% du PIB. Intérêts de la dette compris, ce déficit atteignait 6,1% du PIB.

La banque centrale a couvert une grande partie de ce déficit. Elle prêtait directement au Trésor, puis absorbait les pesos ainsi créés en émettant des titres à court terme, les LELIQ, rémunérés à plus de 100% par an. Début 2024, ces passifs rémunérés atteignaient environ 26 000 milliards de pesos, soit 2,7 fois la base monétaire tout entière. Leurs intérêts étaient eux-mêmes payés par création monétaire et ont constitué, en 2023, sa principale source.

La banque centrale était également à court de dollars. Ses réserves brutes s'élevaient à environ 21 milliards de dollars, mais une fois ses dettes en dollars déduites, ses réserves nettes étaient négatives de 11 à 12 milliards de dollars. Pour protéger ce qui restait, le gouvernement rationnait les devises au moyen du cepo, et un marché parallèle prospérait. Juste avant la dévaluation de décembre 2023, le dollar officiel coûtait 366 pesos, tandis que le dollar « blue » parallèle était à 1 070 pesos, soit près de trois fois plus.

Les investisseurs en ont tiré leurs propres conclusions. Le jour de l'entrée en fonctions de Milei, la prime de risque pays de l'Argentine s'établissait à 1 923 points de base : les investisseurs exigeaient environ 19 points de pourcentage d'intérêt de plus pour prêter à l'Argentine qu'à l'État américain. En pratique, le gouvernement ne pouvait donc pas emprunter sur les marchés internationaux.

Un président sans appareil de parti

Milei a remporté la présidence sans avoir la majorité au Congrès. En 2023 son parti, La Libertad Avanza, fondé seulement deux ans plus tôt, détenait 38 des 257 sièges de la Chambre des députés, soit environ 15%, et 7 des 72 sièges du Sénat, soit environ 10%. Il n'avait aucun gouverneur de province. Toute réforme nécessitant une loi dépendrait donc des voix d'autres partis.

La légitimité de son mandat était sans appel. Il a remporté le second tour avec 55,65% des voix, contre 44,35% pour Massa. Au premier tour, un mois plus tôt, Massa était arrivé en tête avec 36,68%, devant Milei (29,99%).

Une tronçonneuse contre l'État

Milei a fait de la tronçonneuse le symbole de sa campagne. Son programme prévoyait de réduire les dépenses publiques de l'équivalent de 15% du PIB et de ramener le nombre de ministères de 18 à 8. Pour mettre fin à l'inflation, il entendait supprimer sa cause : le financement du Trésor par la banque centrale. Il proposait également de dollariser l'économie et, à terme, de fermer la banque centrale. En matière d'impôts et de commerce, son projet consistait à supprimer la plupart des impôts, à ouvrir l'économie à la concurrence étrangère et à mettre fin aux subventions aux entreprises.

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Pendant deux décennies, l'Argentine a tenté de gérer son économie par la dépense publique, la création monétaire et les contrôles. Le résultat : une quasi-hyperinflation, une pauvreté croissante et un pays coupé des marchés internationaux de capitaux. En 2023, une majorité d'électeurs a choisi l'approche inverse. La deuxième partie de cet article examinera dans quelle mesure Milei a mis en œuvre ce programme, et si le libre marché a obtenu ce que des décennies de contrôle étatique n'avaient pas permis.

1. Chequeado, « La inflación de diciembre fue del 25,5% y cerró el 2023 en 211,4% », 11 janvier 2024 ↩
2. Buenos Aires Times, « Argentina faces ninth default with bondholder talks extended », mai 2020 ↩
3. Note du traducteur : « cepo » : mot espagnol signifiant « piège » ou « carcan » ; en Argentine, « cepo cambiario » désigne le contrôle des changes. ↩
4. Diario de Cuyo, « Cómo fueron los años de cepo al dólar en la presidencia de Cristina », 1er septembre 2019 et Skot Sheller, « Milei's Battle Against Argentina's Currency Trap », The Daily Economy, 17 avril 2025 ↩
5. Minutouno, « Primer día sin cepo cambiario: cómo fue la devaluación tras el fin en 2015 » ↩
6. Congressional Research Service, « Argentina's Economic Crisis », IF10991, 2 octobre 2018 ↩
7. Buenos Aires Times, « IMF report concludes 2018 loan to Argentina did not deliver on its objectives », 23 décembre 2021 ↩
8. Congressional Research Service, « Argentina's Economic Crisis », IF10991, 2 octobre 2018 ↩
9. Atlantic Council, « IMF throws Argentina a $57 billion lifeline », 2018 ↩
10. Central Banking, « Argentina reimposes currency controls as peso plummets », septembre 2019 ↩
11. La Nación, « Elecciones 2019: finalizó el escrutinio definitivo y Alberto Fernández se impuso con el 48,24% » ↩
12. Bloomberg Línea, « Devaluación post PASO en Argentina: el dólar oficial salta 22% », 14 août 2023 ↩
13. Forbes Argentina, « La inflación de noviembre fue 12,8% y alcanzó 160,9% interanual », 13 décembre 2023 ↩
14. Chequeado, « La inflación de diciembre fue del 25,5% y cerró el 2023 en 211,4% », 11 janvier 2024 ↩
15. Ámbito, « La economía cayó un 1,6% en 2023, según el INDEC », 20 mars 2024 ↩
16. Chequeado, « Más de 19 millones de personas en la Argentina son pobres », 27 mars 2024 ↩
17. La Capital, « El déficit primario del sector público nacional en 2023 fue del 2,9% del PBI », 22 janvier 2024 ↩
18. Note du traducteur : LELIQ : Letras de Liquidez, « lettres de liquidité », titres à court terme émis par la Banque centrale de la République argentine. ↩
19. Ámbito, « En 2023, el Banco Central emitió por más de 31 billones de pesos », 8 janvier 2024 ↩
20. iProfesional, « Récord preocupante: Milei asume con reservas netas negativas », 7 décembre 2023 ↩
21. El Economista, « Dólar hoy, miércoles 13 de diciembre », 13 décembre 2023 ↩
22. Chequeado, « Javier Milei en la apertura de sesiones 2025 », mars 2025 ↩
23. Note du traducteur : La Libertad Avanza : « La liberté avance ». ↩
24. El Ancasti, « Milei asumirá la presidencia con un Congreso en minoría », 20 novembre 2023 ↩
25. BAE Negocios, « Escrutinio definitivo: con qué porcentaje ganó Javier Milei », 28 novembre 2023 ↩
26. La Nación, « El escrutinio definitivo no tuvo sorpresas », 2 novembre 2023 ↩
27. El Economista, « Cuál es el equipo de Javier Milei y cuáles son sus propuestas », 29 septembre 2023 ↩
28. El Economista, « Cuál es el equipo de Javier Milei y cuáles son sus propuestas », 29 septembre 2023 ↩