Pourquoi les hauts fonctionnaires sont-ils aussi mauvais?

Les hauts fonctionnaires, nationaux et européens, jouissent d'une certaine image dans l'imaginaire collectif : ils sont l'élite du système, ceux qui ont fait de longues études et passé des concours difficiles et sélectifs. Ils représentent une minorité des innombrables serviteurs de l'État, on les retrouve aux plus hauts postes dans les administrations, cabinets, secrétariats d'État et ministères. Intuitivement, on pourrait donc les penser compétents et productifs.

Pourtant, dans la plupart des pays européens, partout où l'administration touche la société, les résultats sont médiocres. Les hauts fonctionnaires semblent incapables de créer des processus administratifs qui ne soient pas ubuesques pour les administrés. L'éducation d'État ne cesse d’échouer à transmettre les savoirs fondamentaux aux élèves, comme l'a montré une nouvelle fois l'étude PISA sortie récemment. Les systèmes de soins publics sont tellement délabrés que les citoyens s'en détournent en masse . Les transports publics ou parapublics, tels que la SNCF en France ou la Deutsche Bahn en Allemagne, ont des performances risibles. Tout cela malgré des dépenses records.

Pourquoi la puissance intellectuelle des décideurs administratifs, supposée énorme, ne produit-elle que des catastrophes ?

Une sélection féroce: France, Allemagne, Union Européenne

En France, le cas de l'Institut national du service public (INSP), remplaçant l'ENA depuis 2022, est instructif. L'INSP constitue l'une des principales voies de formation et d'accès aux emplois de la haute fonction publique de l'État. En 2025, le concours externe comptait 1 628 inscrits. L'institut a finalement admis 27 candidats après une dernière phase d'épreuves orales de sélection. Dit autrement, 1,7 % des inscrits ont été admis, soit environ 1 admis pour 60 inscrits. Rapporté aux candidats présents à la dernière épreuve écrite, le ratio était d'environ 1 admis pour 35.

L'Allemagne, quant à elle, ne dispose pas d'une grande école unique où seraient formés ses hauts fonctionnaires. Elle organise la sélection autrement, à travers des procédures propres aux différentes carrières et administrations. L'article 33 du Grundgesetz prévoit que l'accès aux emplois publics repose sur l'aptitude, les capacités et les performances professionnelles.

L'Auswärtiges Amt, le ministère allemand des Affaires étrangères, est un bon exemple. Pour accéder au service diplomatique supérieur, la sélection commence par une épreuve écrite en ligne : tests d'aptitude cognitive, connaissances juridiques, économiques et linguistiques. Les candidats retenus sont ensuite convoqués à une épreuve orale à Berlin, avec entretiens structurés et mises en situation. Les promotions 2022-2024 comptaient 83, 79 puis 70 reçus, pour un nombre d’environ 1 500 à 2 000 candidatures par an.

À Bruxelles, le recrutement des administrateurs européens relève principalement de l'Office européen de sélection du personnel (EPSO). Les institutions européennes ne recrutent pas directement, poste par poste, leurs administrateurs. Au lieu de cela, elles organisent des concours généraux qui établissent une liste dans laquelle les institutions viennent ensuite recruter les agents dont elles ont besoin.

En 2017, le concours généraliste a enregistré 29 933 candidatures pour 126 lauréats, soit 1 lauréat pour 238 candidatures. Le processus de sélection se compose de différents tests : compréhension de texte, interprétation des données chiffrées et identification des relations logiques ou formelles.

Les limites de la sélection par concours

En Europe donc, les hauts fonctionnaires qui passent ces concours excellent pendant les épreuves de sélection. Une forme de mérite existe effectivement à ce moment-la.

Pour reprendre la typologie de Raymond Cattell, ces épreuves mesurent les deux grandes formes d'intelligence d'un individu : son intelligence cristallisée, donc sa capacité à accumuler des connaissances, et son intelligence fluide, la capacité à s'adapter aux problèmes qui surviennent.

Les concours de la haute fonction publique trient donc les individus sur ces critères pour ne retenir que ceux qui les franchissent. En 1944, Ludwig von Mises évoquait déjà que l'incapacité bureaucratique contraste avec la fine origine des bureaucrates européens:

« On aurait tort d'imputer la faillite de la bureaucratie européenne à l'insuffisance intellectuelle et morale de son personnel. Dans tous ces pays, il se trouve un grand nombre d'excellentes familles dont les fils firent choix de la carrière bureaucratique dans l'honnête intention de servir leur nation. »

Cependant, l'obtention du concours ne renseigne en rien sur la capacité des lauréats à maintenir cette excellence dans la durée, ni sur leur adaptabilité face au changement. Une réalité qu'il est important de rappeler quand ces concours sont valides tout au long d'une carrière. Un fonctionnaire de 55 ans porte encore le titre d'un concours passé quand il venait tout juste de sortir des études.

Le haut fonctionnaire sert d'abord son propre intérêt

Le haut fonctionnaire est un homme comme les autres, il cherche à maximiser son intérêt personnel avant toute chose, c'est-à-dire avant l'intérêt du collectif qu'il est censé servir. En cela, il n'est pas différent du salarié, de l'artisan ou même de l'entrepreneur. La grande différence, c'est que la poursuite des intérêts individuels des acteurs économiques du marché sert toujours indirectement le collectif. C'est en échangeant et coopérant pour atteindre nos fins individuelles que nous permettons aux autres de les atteindre également. Meilleur exemple : sur le marché, l'entrepreneur ne sert le sien qu'en servant celui de ses clients. Les hauts fonctionnaires évoluent dans un cadre bien différent.

Chaque haut fonctionnaire souhaite produire des normes, tout comme chaque politicien veut laisser derrière lui la loi qui portera son nom. La production de normes est donc le résultat de son action, le moteur de son intérêt personnel. Il agit donc, action humaine oblige, mais dans un système où les incitations individuelles ne font pas coïncider intérêt personnel et poursuite du progrès collectif. Le problème n'est pas l’individu à proprement parler, mais dans le cadre où ils agissent et les effets incitatifs que ceux-ci produisent.

Et cette production n'est pas neutre pour les autres. Chaque norme nouvelle se traduit, pour ceux qui produisent réellement, en coûts de conformité contraints : ce sont des heures passées à remplir des formulaires plutôt qu'à servir des clients, des procédures qui retardent ou empêchent des projets. La complexité elle-même devient une sorte d’impôt à payer, simplement autrement : car plus les règles s'empilent, plus il faut de temps, de juristes et de cabinets de conseil pour exercer son métier. On arrive à la conclusion que la production normative ne fait que réduire fatalement la productivité des acteurs économiques. Paradoxalement, c’est aussi le cas au sein même de la fonction publique où les normes de certains fonctionnaires paralysent l’action d’autres. Les intérêts de la bureaucratie et du marché sont donc contraires.

L’absence de mesure de résultat

Sur le marché, chaque individu et chaque entreprise est soumis à l'impératif du calcul économique. C'est éviter les pertes et viser un profit, qu'il soit comptable ou non. Cette logique est totalement absente de l'action du haut fonctionnaire. L'argent qu'il distribue n'est pas le sien, une mauvaise gestion de capitaux ne remet pas son métier en question. Il n'y a pas de prix, pas de client libre d'aller voir ailleurs, de quitter un service pour une autre. L'absence de sanction ou de récompense par le marché du travail du fonctionnaire empêche d'évaluer l'efficacité de son travail et de sa contribution réelle.

Ce problème est central dans l'analyse faite par Ludwig von Mises du fonctionnement de la bureaucratie. Toujours dans son ouvrage éponyme, il évoque :

« L'absence de critères capables de démontrer, de façon irréfutable, le succès ou l'insuccès du fonctionnaire dans l'exécution de sa tâche pose des problèmes insolubles. Elle tue l'ambition, détruit l'esprit d'initiative et le goût de faire plus que le minimum nécessaire. Elle fait que le bureaucrate prête attention aux circulaires, non au succès matériel et tangible. »

Autrement dit, le haut fonctionnaire est jugé sur son obéissance, sa capacité à suivre un corpus de règles et à produire des réglementations. Le résultat n'importe pas, ou très peu, le respect de la procédure importe beaucoup plus. En suivant ces règles et ses intérêts carriéristes, il cesse d'être un serviteur public pour devenir, dans les mots de Mises, pleinement un bureaucrate. Être haut fonctionnaire est un statut, être bureaucrate est une logique d’action.

Il continuera à percevoir le même traitement mensuel quoi qu'il advienne, peu importe s'il est productif ou non. C'est un problème identifié par William Niskanen : le bureaucrate ne s'approprie pas personnellement et directement les fruits d'une bonne gestion d'un capital public, par exemple sous la forme d'une augmentation de salaire. Son intérêt n'est donc pas d'optimiser le coût de ce qu'il fait, mais d'accroître le budget, le périmètre et l'influence de son bureau. C'est ainsi qu'il « progresse » dans sa mission à défaut de recevoir les lauriers d'une bonne gestion actuelle.

Ainsi, dans l'hypothèse où le bureaucrate créerait de la richesse, il ne serait pas incité à en créer davantage. Tout simplement parce que le fonctionnaire n'est jamais récompensé pour sa productivité. Il n'a donc aucune incitation à l'être ou, s'il l'est, à le rester.

À l'inverse, une gestion calamiteuse des fonds publics ne coûte presque rien à celui qui l'a commise. Par exemple, en France, l'État a licencié douze fonctionnaires pour insuffisance professionnelle en 2024, sur environ 1,5 million de fonctionnaires civils. C'est un licenciement par an pour 125 000 agents, autant dire rien. En Allemagne, seul le fonctionnaire encore en période d'essai peut être renvoyé lorsqu'il ne fait pas ses preuves. Ses « fonctionnaires politiques », comme les secrétaires d'État et les directeurs de ministère, peuvent être mis à l'écart à tout moment, en général quand le gouvernement change. Ils quittent alors leur poste sans perdre leur revenu, certains pouvant même conserver jusqu'à 71,75 % de leur ancien salaire pendant trois ans. À Bruxelles, le règlement exige trois rapports annuels consécutifs et négatifs contre un fonctionnaire pour le rétrograder d'un grade, puis deux rapports annuels supplémentaires pour le licencier. Le licenciement s'envisage donc uniquement après cinq années d'échec constaté.

On ne peut pas mesurer a posteriori l'efficacité de l'action du bureaucrate, car elle évolue en dehors des réalités du marché. On ne juge donc que la conformité de son action à la règle. Et quand bien même la conformité à la règle est enfreinte, le fonctionnaire n'est pas pour autant sanctionné pour cela. Et s'il l'est, cela peut prendre plusieurs années.

Un esprit corporatiste

Le bureaucrate n'évolue jamais seul dans son milieu professionnel. Il appartient à un service, une filière de métier, un corps d'État, à un réseau. Il se développe donc naturellement un esprit de corporatisme au sein des administrations. La France offre certainement l'un des meilleurs exemples de cette réalité.

Pendant des décennies, le classement de sortie de l'ENA a donné un accès direct aux meilleurs postes qu'un fonctionnaire puisse espérer, que ce soit au Conseil d'État, à la Cour des comptes ou encore à l'Inspection générale des finances. Certains, comme le juriste Frédéric Thiriez, dénonçaient dans un rapport commandé par le gouvernement un système de castes fermées et de rentes à vie injustifiées. La réforme de 2021 actant la fin de l'ENA et la création de l'INSP a supprimé cet accès direct et automatique aux grands corps d'État.

Autre référence importante sur le sujet, Jean Pierre Jouyet, ancien secrétaire général de l’Élysée, publie à son tour deux ans plus tard une critique du système bureaucratique français. Il dénonce par exemple l’auto-reproduction de l’élite administrative et son décalage avec la société.

À Bruxelles, l'affaire Selmayr a montré comment le système peut décider de récompenser certains de ses fonctionnaires en dépit même des règles strictes encadrant les promotions et avancements internes. Le 21 février 2018, la Commission européenne nomme Martin Selmayr, chef de cabinet de son président, secrétaire général adjoint, puis secrétaire général dans la foulée. Un cas de favoritisme, critiqué au sein même des institutions européennes : la Médiatrice européenne a elle-même conclu à de graves dysfonctionnements dans cette procédure de nomination.

Le faux prestige des hautes fonctions

Toutes les méthodes de sélection initiale des hauts fonctionnaires servent aussi un autre but : suggérer à la société que les corps d'État sont composés des meilleurs d'entre eux. Le pouvoir et ses administrations sont ainsi auréolés d'un prestige. Mises le notait déjà :

« Le prestige et le rang social des fonctionnaires de l'État éclipsaient ceux de toutes les autres classes à l'exception des officiers et des membres des plus anciennes et des plus riches familles de l'aristocratie. »

Ce prestige intellectuel et de dévouement au bien public permet de légitimer le rôle des administrations et également les besoins qu'ont celles-ci en moyens. Elles savent ce qui doit être fait, il est donc normal de leur accorder ce qu'elles demandent. Chaque échec peut ainsi être analysé comme la preuve d'un manque de moyens, jamais celle d'une mauvaise gestion de ces moyens, donc d'une défaillance du système et de ses serviteurs.

Un autre logique émerge de ce constat : si le système acquiert sans cesse de nouveaux moyens pour accomplir ses missions, et si l’intérêt du bureaucrate est à la fois de produire des normes et de sécuriser sa rente, on comprend pourquoi le système bureaucratique se complexifie sans cesse. L'échec produit des demandes de moyens supplémentaires, ces nouveaux moyens produisent de nouvelles réglementations et normes, et celles- ci freinent à leur tour le marché et rendent l’exercice de la bureaucratie beaucoup plus complexe.

Cette logique auto-renforçante enferme les plus hautes fonctions publiques derrière une expertise, une technicité et un prestige qui sanctifient son rôle et l'aident à se protéger et à traverser les changements politiques et les incertitudes démocratiques.

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C’est ainsi que le fonctionnaire, déjà devenu bureaucrate en produisant des normes et défendant sa carrière (Mises), se transforme ensuite en technocrate. Une véritable figure de pouvoir rivalisant avec le politique et seul gardien comprenant le système qu'il administre.

Le problème n’est donc pas tant dans la qualité des hommes qui servent que dans le cadre où ils servent. Le haut fonctionnaire ne deviendra pas meilleur grâce à une nouvelle réforme, il le deviendra en bouleversant les effets incitatifs du système dans lequel il évolue. La seule réforme qui compte est celle qui rendra chaque mission de la bureaucratie au marché, donc chaque mission au calcul économique, le seul signal qui valide, et invalide, l’action utile à autrui. Cela passe donc par la réduction de la taille de l'État.

1. Institut national du service public, Rapport de la présidente des jurys de concours d’entrée à l’INSP de 2025, Hélène Farnaud-Defromont, 25 septembre 2025 https://www.insp.gouv.fr/files/files/concours/ressources-utiles/sujets-meilleurs-copies/sujets-copies-rapports/rapport_de_la_presidente_des_jurys_de_concours_insp_2025.pdf
   ↩
2. Auswärtiges Amt, « Auswahlverfahren » du höherer Auswärtiger Dienst : épreuve écrite en ligne, oral à Berlin. https://www.auswaertiges-amt.de/de/karriere/diplomat-hoeherer-dienst/auswahlverfahren ↩
3. Commission européenne, COM(2018) 377 final, 13 juin 2018, annexe 8 quater : concours EPSO/AD/338/17, 29 933 candidatures validées. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:52018DC0377 ↩
4. Raymond B. Cattell, « Theory of fluid and crystallized intelligence: A critical experiment » ↩
5. Ludwig von Mises, La Bureaucratie (1944), traduction R. Florin et P. Barbier, Institut Coppet, 2025. https://editions.institutcoppet.org/produit/ludwig-von-mises-la-bureaucratie/ ↩
6. [8] William A. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Chicago, Aldine-Atherton, 1971. ↩
7. Bundesbeamtengesetz, § 34, alinéa 1 : renvoi pour défaut de preuve pendant l’essai. https://www.gesetze-im-internet.de/bbg_2009/__34.html ↩
8. Statut des fonctionnaires de l’Union européenne, article 51 : trois rapports annuels insuffisants consécutifs, puis rétrogradation ; si les deux rapports suivants restent insuffisants, licenciement. https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/1962/31(1)/2025-05-13/eng ↩
9. Frédéric Thiriez, Mission Haute fonction publique, rapport au Premier ministre, 18 février 2020. https://www.info.gouv.fr/rapport/11390-rapport-de-m-frederic-thiriez-mission-haute-fonction-publique
   ↩
10. Jean-Pierre Jouyet, Est-ce bien nécessaire, Monsieur le ministre ?, Paris, Albin Michel, octobre 2023. ↩
11. Médiatrice européenne, enquêtes jointes 488/2018/KR et 514/2018/KR, conclusions du 4 septembre 2018 https://eno.ombudsman.europa.eu/home/news/archives-2018/maincontent/commission-should-develop-new-pr.html ↩