Le coût de la bureaucratie

“Les avantages que les fonctionnaires trouvent à émarger, c’est ce qu’on voit. Le bien qui en résulte pour leurs fournisseurs, c’est ce qu’on voit encore. Cela crève les yeux du corps. Mais le désavantage que les contribuables éprouvent à se libérer, c’est ce qu’on ne voit pas, et le dommage qui en résulte pour leurs fournisseurs, c’est ce qu’on ne voit pas davantage, bien que cela dût sauter aux yeux de l’esprit.”

— Frédéric Bastiat, Ce qu’on voit et ce qu’on ne voit pas, chapitre III, L’impôt, p. 10

Si les administrations ne servaient simplement à rien, tout ce serait si simple. On pourrait les ignorer, rire à l’occasion, et passer à autre chose. Un corps parfaitement inutile n’aurait aucun effet sur la société qui l’entretient, autre que le salaire versé aux fonctionnaires de ces dites administrations.

La réalité est plus sombre et le calcul beaucoup plus coûteux pour l’économie, précisément parce que leur action n’est pas nulle, elle a un coût, comme toute action que nous prenons dans nos vies. La question n’est donc pas de savoir si ces gens sont utiles au sens administratif du terme. La question est de savoir si, s’ils sont utiles, à quel prix.

Nous pouvons faire ici trois réponses différentes.

Le frein de la norme

“Leur préoccupation principale est d’obéir aux règlements et ordonnances, qu’ils soient raisonnables ou contraires aux buts poursuivis. La première qualité d’un administrateur est l’obéissance aux codes et aux décrets. Il est devenu bureaucrate.”

— Ludwig von Mises, La Bureaucratie, p. 67

C’est le premier niveau de lecture, le plus simple. Celui du bureaucrate qui freine le progrès par la norme. Après tout, chaque bureaucrate souhaite produire des normes, c’est son rôle. Aussi, chaque politicien veut laisser derrière lui “sa loi”, celle qui portera son nom et le fera rentrer dans la postérité administrative. Le résultat, sur un un temps suffisamment long, est assez désastreux. Pourquoi ? Parce ce système bureaucratique fonctionne comme un cliquet. Il ne peut qu’avancer, jamais reculer. Le mouvement est toujours vers plus de normes, jamais vers moins, et toute tentative de retour en arrière est jugée comme une attaque contre le système lui-même.

C’est tout le contraire ces entrepreneurs qui doivent sans cesse s’adapter et viser le fonctionnement optimal, quitte à revenir en arrière, échouer et avancer. Le surplus inutile est difficilement envisageable dans cette logique de pur calcul économique, cette étoile directrice des profits et des pertes.

“Aussi, mon argumentation ne s’adresse-t-elle nullement aux fonctions utiles. Je dis ceci : si vous voulez une fonction, prouvez son utilité. Démontrez qu’elle vaut à Jacques Bonhomme, par les services qu’elle lui rend, l’équivalent de ce qu’elle lui coûte.”

— Frédéric Bastiat, Ce qu’on voit et ce qu’on ne voit pas, p. 10

Dans les administrations, cette étoile directrice du calcul économique n’est pas présente. Le bureaucrate n’a pas l’impératif économique de trouver la solution la plus appropriée à chaque problème, il a pour tâche de ne pas dévier du règlement, fût-il absurde. La norme devient à la fois le produit du bureaucrate, la justification de son existence, et le bouclier derrière lequel il se protège.

“L’absence de critères capables de démontrer, de façon irréfutable, le succès ou l’insuccès du fonctionnaire dans l’exécution de sa tâche pose des problèmes insolubles. Elle tue l’ambition, détruit l’esprit d’initiative et le goût de faire plus que le minimum nécessaire. Elle fait que le bureaucrate prête attention aux circulaires, non au succès matériel et tangible.”

— Ludwig von Mises, La Bureaucratie, p. 88

Notons que cette complexification n’est pas un accident. Rendre l’administration et l’exercice de la politique volontairement floues, technocratiques et illisibles est une vieille technique de la bureaucratie pour se protéger. Se protéger de la réforme intérieure, en introduisant une inertie législative et administrative décourageante pour le politique. Se protéger aussi de la démocratie elle-même, en décourageant les acteurs extérieurs au système de s’y intéresser. L’usine à gaz administrative n’est pas un dysfonctionnement. C’est une muraille, bâtie sur des décennies, derrière laquelle se préserve une caste qui a tout intérêt à ce que le leviathan reste incompréhensible aux non-initiés.

Ce que paie le contribuable

Creusons davantage. Le second niveau de lecture du coût réel de la bureaucratie est ce que dénonçait déjà Bastiat à son époque. Le fonctionnaire ne se contente pas d’entraver l’action individuelle par la loi positive. Il l’entrave d’une autre manière, peu visible directement : par le salaire que le contribuable lui verse. Ce salaire vient des victimes elles-mêmes du fonctionnaire.

“Quand un fonctionnaire dépense à son profit cent sous de plus, cela implique qu’un contribuable dépense à son profit cent sous de moins. Mais la dépense du fonctionnaire se voit, parce qu’elle se fait ; tandis que celle du contribuable ne se voit pas, parce que, hélas ! on l’empêche de se faire.”

— Frédéric Bastiat, Ce qu’on voit et ce qu’on ne voit pas, p. 10

Dans la tradition de Bastiat, chaque fois que l’État spolie du capital à un individu, ce dernier perd des opportunités et des usages alternatifs réellement productifs qu’il aurait pu faire de celui-ci. Il est pénalisé directement, lui et la tierce personne invisible qui aurait pu vivre, produire, créer via cette autre utilisation des revenus du contribuable spolié.

C’est le semi-visible, pourrait-on dire. Il exige de considérer “l’invisible”, les coûts d’opportunité, d’envisager ce qui aurait pu être, et donc ce qui a été empêché. Chaque euro pris au contribuable pour financer des activités non productives est un euro perdu trois fois. Il est d’abord perdu pour le contribuable, qui n’en fera pas une utilisation alternative réellement productive. Il est ensuite perdu pour l’ensemble du marché, qui perd dans chaque euro gaspillé un ensemble de petites opportunités qui auraient pu aboutir à de grandes choses.

Il est enfin perdu pour la société, qui alimente sans le consentir vraiment une caste privilégiée, totalement déconnectée, qui pense créer de la richesse en vivant de la spoliation légale. La redistribution par l’État est d’ailleurs, par construction, une méthode sous-optimale : elle nécessite des intermédiaires chargés de collecter, d’allouer et de distribuer, et le salaire de ces intermédiaires est déjà une perte nette, mesurable, non créatrice de richesses. Bastiat le dénonçait vivement il y a 175 ans. Rien n’a changé depuis.

Les vies qui ne produiront pas

“Dès que l’un d’eux se sentait possesseur d’un petit capital, au lieu de l’employer dans le négoce il s’en servait aussitôt pour acheter une place. Cette misérable ambition a plus nui aux progrès de l’agriculture et du commerce en France que les maîtrises et la taille même.”

— Alexis de Tocqueville, L’Ancien Régime et la Révolution, livre II, chapitre IX

Creusons encore davantage. Le troisième et dernier niveau de lecture est la perte invisible, et pourtant bien réelle, de voir des individus gaspiller leur temps et leur énergie dans le fonctionnariat. C’est certainement le niveau le plus puissant et le plus difficile à conceptualiser.

Les missions de la bureaucratie étant improductives et nuisibles par nature dès lors qu’elles échappent au test du marché, chaque fois qu’un individu s’engage dans cette voie, c’est un individu qui ne produira pas lui-même de richesse, en plus d’entraver activement la capacité des autres à en créer, via les normes, ou à l’utiliser, via le salaire spolié.

“Les postes gouvernementaux n’offrent pas l’occasion de déployer des talents et des dons personnels. La réglementation signifie la condamnation de l’initiative. Le jeune homme ne se fait pas d’illusions sur son avenir. Il sait ce qui lui est réservé. Il obtiendra une situation dans l’une des innombrables administrations, il ne sera qu’un rouage dans une immense machine dont le fonctionnement est plus ou moins mécanique. […]

Il jouira de la sécurité. Mais cette sécurité ressemblera assez à celle dont jouit le condamné entre les murs d’une prison. Il n’aura jamais la liberté de décider et de diriger son destin. Il sera toujours celui dont les autres prennent soin. […]

Il est évident que la jeunesse est la première victime de la bureaucratisation. Aucune occasion de façonner leur destin ne s’offre plus aux jeunes gens. Il ne leur est laissé aucune chance. Ils constituent en réalité des “générations perdues”, car il leur manque le droit le plus précieux de toute génération montante, celui d’apporter quelque chose de nouveau à l’antique capital de la civilisation.”

— Ludwig von Mises, La Bureaucratie, p. 145

Murray Rothbard allait plus loin encore : l’emploi public n’est pas un problème de “mauvaise allocation”, c’est de la prédation institutionnalisée. Le fonctionnaire ne produit pas de valeur au sens économique ; il consomme du capital prélevé par la contrainte sur les acteurs productifs. Parler de mauvaise allocation, c’est encore croire qu’une bonne allocation étatique serait possible. Elle ne l’est pas.

Sans signal-prix, sans profits et pertes, aucune administration ne peut savoir ce qu’aurait produit le capital confisqué pour la financer. La “rémunération administrative” ne mesure ni la qualité du service rendu, ni l’engagement du serviteur public. Elle ne mesure rien. Seule la rémunération de marché mesure le service réellement rendu à autrui. Le client est souverain, il ne consomme que ce qu’il consent à consommer, et arbitre sans cesse sur ses choix.

Alarmons-nous donc de tous ces fonctionnaires, non pas seulement pour les nuisances visibles qu’ils créent, mais pour leurs vies gâchées à ne rien produire pour les autres. Envisagez tous ces talents et toutes ces capacités productives qui se perdent et ne se révèleront jamais pleinement à la société, tous ces jeunes qui pourraient contribuer au progrès civilisationnel et qui ne le font pas.

Chaque fois qu’un jeune plein de talent obtient un concours de la haute administration, pensez à la perte nette pour le collectif : un entrepreneur potentiel détourné, un découvreur d’opportunités qui n’aura jamais l’occasion de réduire l’ignorance des autres sur le marché, un homme de terrain remplacé par un homme de circulaires. Mises parlait de générations perdues. Il avait raison.